Тернистый путь местного самоуправления в России - 4 Октября 2013

Совсем скоро мы будем отмечать ряд знаменательных событий, заложивших основы новой модели организации местного самоуправления в России: 20-летие принятия Конституции Российской Федерации, установившей конституционные основы местного самоуправления в России, 15-летие ратификации Российской Федерацией Европейской Хартии местного самоуправления и 10-летие принятия Федерального закона №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации.
Указанные даты, небольшие в общеисторическом масштабе, но значительные для развития современного института местного самоуправления. За прошедшее время были созданы законодательные основы местного самоуправления, сформирована его финансово – экономическая база (пусть пока явно недостаточная), накоплен огромный общественно – политический опыт работы муниципальных образований.
Знаковым событием для всех муниципалов страны стал день 6 октября 2003 года, когда президентом Путиным В.В. был подписан Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». По сути, в нем предлагалось установить новую, единую для всех регионов России форму управления – снизу вверх, от хутора до района.
Период после его принятия характеризовался многочисленными дискуссиями, сомнениями, апелляциями к законодателю: многим хотелось усовершенствовать только что принятый закон. Но было очевидно и другое: даже самая ожесточенная экспертная полемика и кропотливая юридическая работа не заменят и не отменят работу на местах. Практика показала, что многообразие форм непосредственного осуществления населением прав на местное самоуправление приблизило власть к народу и включило его «творческую энергию» в процесс управления.
Но я не хотел бы ограничиваться только политическим или юридическим анализом новелл 131 – ФЗ, а считал бы необходимым поговорить о российской конституционной модели местного самоуправления в целом, о том, насколько она реализована на практике, о том, каковы перспективы развития местного самоуправления, с какими еще проблемами предстоит столкнуться в ходе реализации Федерального закона - как главного фактора становления гражданского общества в России.
Как концептуально оценить данный Закон? Президент В.В. Путин в конце октября 2003 года в своем телеобращении к гражданам России сказал, что принятый Закон – это новая модель местного самоуправления, частично совпадающая, а частично пересекающаяся с конституционной моделью.
Стратегическая задача руководства страны, как мы понимаем, состояла в том, чтобы с помощью закона преодолеть "киселеобразное" состояние института местного самоуправления, неопределенность, расплывчатость его статуса, неоправданную пестроту его организационных форм и территориального устройства. И, конечно, решая эту политическую задачу, приходилось оглядываться на Конституцию.
Сейчас, осмысливая содержание главного Закона МСУ, который живет своей жизнью уже почти десять лет независимо от своих авторов, остановимся на одной из главных его идей – идее встраивания местного самоуправления в общую систему управления страной.
Анализируя десятилетний рубеж действия Закона можно сказать, что многие нормы проекта закона, поначалу логически чистые, четкие и прямые, обрастали оговорками, исключениями из общих правил, но все-таки многие начальные концептуальные идеи устояли и получили свое нормативное оформление.
Причем делалось это разными путями, прежде всего, подробным определением порядка наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями и определением порядка осуществления этих полномочий, порядка контроля за осуществлением переданных полномочий, включающего возможность давать прямые обязательные предписания органам местного самоуправления в случаях нарушения ими закона.
То, что установлено новым Законом, на наш взгляд, отвечает потребностям социального развития в целом, укреплению правопорядка и усилению управляемости общественными делами. Появилась ясность, четкость в политических параметрах местного самоуправления. Причем пограничное с государственной властью политическое пространство оказалось не таким уж обширным, как можно было представить исходя из некоторых обще конституционных установлений.
В этой связи хочется высказать, может быть, парадоксальную мысль о том, что не Закон не соответствует Конституции, а некоторые нормы Конституции не соответствуют Закону о местном самоуправлении. Мы имеем в виду, прежде всего, статью 12 Конституции, устанавливающую, что местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти.
О том, что эта норма все труднее переваривается профессиональным и общественным сознанием, свидетельствуют начавшиеся поиски ее авторов.
Конечно, если следовать логике общественного развития, если поддерживать новую модель местного самоуправления предложенную 131 - ФЗ, надо бы норму Конституции изменить, но это, по-нашему, идея донкихотская. Она неосуществима, потому что Конституция - это фактор стабильности, сокровищница федеральных ценностей и так далее.
Сегодня можно с уверенностью констатировать следующее, что местное самоуправление в России одновременно является уровнем публичной власти, политическим институтом гражданского общества и механизмом реализации общегосударственных задач.
Причем, как только мы убираем хотя бы один из этих трех кусочков, само понятие местного самоуправления сразу рассыпается. Но если все эти три позиции есть, тогда это действительно местное самоуправление.
Среди положительных моментов действия 131 – ФЗ также можно отметить тот факт, что этот Закон в значительной степени продвинул местное самоуправление как политическую структуру гражданского общества. Ведь впервые федеральная обязательность института отзыва выборных лиц местного самоуправления введена как федеральный институт, как требование.
В обязательном порядке зафиксирована позиция о наличии публичных слушаний, которые проводятся по Уставу муниципального образования и по деньгам: по тому, каким образом эти деньги планируется истратить и каким образом они истрачены по отчету о бюджете.
Наконец, серьезнейшим образом откорректированы позиции территориального общественного самоуправления. Если раньше это было не более чем участие граждан в реализации местного самоуправления, то теперь зафиксировано, что органы ТОС имеют право представлять интересы населения.
Территориальное общественное самоуправление в России прошло сложный путь становления и развития. Но к настоящему моменту с полной уверенностью можно сказать о том, что ТОС является работающей технологией взаимодействия органов власти и населения на местах, чем определяется его важнейшее значение для института местного самоуправления.
Накопленный с 2006 года на территории Волгоградской области опыт реализации территориального общественного самоуправления (ТОС) на наш взгляд позволяет показать на примере этого важного института гражданского общества сложившиеся подходы по совершенствованию организации взаимодействия органов местного самоуправления и общественности в решении актуальных региональных социально – экономических и политических задач.
В то же время считаем необходимым отметить, что на сегодняшний день просматривается недостаточное участие органов местного самоуправления в вопросах развития ТОС, в том числе в вопросах финансирования и поддержки ТОС. В связи с этим представляется необходимым внесение изменений в Федеральный закон, где предусмотреть в перечне вопросов местного значения (глава 3 закона) норму, закрепляющую создание условий и оказание содействия в развитии ТОС. В целях контроля в этой части расширить перечень показателей оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления, утвержденный Президентом Российской Федерации.
В то же время, опираясь на нормы Конституции РФ, положения Европейской хартии местного самоуправления, сегодня мы можем констатировать наличие в российском местном самоуправлении немало проблем системного характера. В частности, обозначу некоторые из них.
Первое: непоследовательность федеральной власти в отношении к институту местного самоуправления, определенного недопонимания его места в поступательном развитии государства, общества и роли в социально – экономическом развитии страны.
Это отражается в постоянных объемных изменениях законодательной базы местного самоуправления. В итоге многие текущие результаты реформирования местного самоуправления вступили в противоречие с целями, заявленными при принятии Федерального закона ФЗ – 131.
Проблема не только в том, что в законе мы не видим человека. Наверное, просто не сможем увидеть, потому что любое самоуправление начинается с желания и возможности народа самому что-то сделать. Народ же у нас ждет, пока ему что-то дадут, потому что слово «реформа» мы воспринимаем как «ухудшение ситуации».
Второе: отсутствие у органов государственной власти и местного самоуправления, представителей СМИ и населения общего понимания роли местного самоуправления в экономическом и социальном развитии государства и общества.
Отсюда – отсутствие внятной информационной политики государства в отношении местного самоуправления, зачастую подменяемой конъюнктурными кампаниями в СМИ по его дискредитации как некомпетентного и наиболее коррумпированного уровня публичной власти в целях "поиска стрелочника – громоотвода" в глазах населения.
На мой взгляд, качественному и целенаправленному развитию местного самоуправления в России на ближайшую перспективу должны способствовать следующие факторы:
1.Необходимость скорейшего принятия новой государственной Концепции развития местного самоуправления в России, в которой должно быть продекларировано реальное укрепление государством местного самоуправления как основного института власти на подведомственной территории с четко определенными полномочиями, устойчивой финансовой базой развития.
2.На государственном уровне в среднесрочной перспективе необходимо разработать современный механизм воспроизводства ресурсной базы местного самоуправления, скорректировать принципы налоговой политики и построения межбюджетных отношений;
необходима систематизация законодательства о местном самоуправлении - устранение системных рассогласований, разработка муниципального кодекса, отказ от ориентации на технологии ручного управления;
формировать стабильную и более совершенную законодательную базу местного самоуправления на основе решения главной задачи - четкого и оптимального разграничения обеспеченных финансовыми ресурсами полномочий между уровнями публичной власти;
принципиально необходимо разработать и внедрить механизм участия муниципального сообщества в принятии важнейших государственных решений, касающихся местного самоуправления, в т. ч. законов и подзаконных актов, в текущем режиме законотворческой деятельности и деятельности исполнительных органов государственной власти.
3.На региональном уровне все без исключения органы государственной власти и местного самоуправления своими эффективными законодательными актами, грамотными управленческими решениями должны способствовать созданию стимулирующих условий для развития бюджетно-налоговой системы для местного уровня власти;
в среднесрочной перспективе необходимо привести в соответствие расходные полномочия муниципальных образований доходным источникам их бюджетов, уделяя особое внимание росту доли их собственных налоговых и неналоговых доходов и уменьшению доли трансфертов из бюджетов вышестоящих уровней;
при наделении "очередными" государственными полномочиями ввести в правило, что в этом же законе в обязательном порядке должны быть предусмотрены нормативы выделения целевых субвенций каждому муниципалитету на осуществление этих функций;
считать основными принципами проведения оптимизации МСУ на территории Волгоградской области: неукоснительное соблюдение требований текущего законодательства Российской Федерации и согласованности проводимых реформ между местной властью и гражданским обществом, сохранение культурно – исторических традиций национальностей проживающих на территории муниципальных образований региона.
последовательно поддерживать и развивать принципы самоорганизации у населения. Считать Волгоградскую модель территориального общественного самоуправления как инновационную визитную карточку региона, одну из важнейший форм общественного участия населения в осуществлении местного самоуправления, реализуемой в сумме формальных и неформальных практик деятельности объединений населения по месту жительства и взаимодействия с институтами власти;
для повышения качества муниципального управления необходима разработка государственной программы по развитию кадрового потенциала муниципальной службы на территории Волгоградской области. Необходимо обеспечить неразрывную связь науки и практики местного самоуправления.
•••
В России самые идеальные теоретические построения и конструкции эффективного взаимодействия органов местного самоуправления и государственной власти не всегда приводили к желаемому результату, поскольку у России «особенная стать», международные стандарты также не приводили ни к чему хорошему. Приемлемые для современных условий формы муниципальной власти нащупываются путем многочисленных проб и ошибок.
Все политические эксперименты последних столетий с местным самоуправлением, сначала в Древней Руси, затем в России, к сожалению не приводили к заметным достижениям, чаще являлись политически «амебными», так как не рассматривали собственный народ как носителя определенной культуры местной власти.
Создание современного института местного самоуправления в России, как мне представляется, должно базироваться на особенностях образа жизни на этой территории и мировоззрения, сложившегося на протяжении тысячелетнего периода развития местного управления в государстве, сформированного многими поколениями граждан страны, на жизненной позиции и трудовой этике, представлении о человеческом сообществе как мире ЧЕЛОВЕКА.

Головин Валерий – член Экспертного совета по изучению проблем развития местного самоуправления и институтов гражданского общества при Межрегиональном управления Министерства регионального развития РФ по Южному федеральному округу.